Аналитика

Экспертное заключение на проекты федеральных законов 184675-4 «Об опеке и попечительстве» и № 184681-4 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об опеке и попечительстве»

Экспертное заключение общественных организаций

на проекты федеральных законов 184675-4 «Об опеке и попечительстве» и № 184681-4 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об опеке и попечительстве»,

подготовленные в апреле 2008 г. Комитетом Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству для рассмотрения во втором чтении

В СОПОСТАВЛЕНИИ

с проектами поправок к проектам тех же законов, разработанными в
Минобрнауки России и представленными в Правительство РФ 12.03.2008


1) Положительным фактом является то, что в подготовленном Комитетом Госдумы проекте закона «Об опеке и попечительстве» внесены положения, которые, как мы надеемся, исключают возможность запрета негосударственных инициатив по осуществлению надзора за детьми, оставшимися без попечения родителей.

2) Также следует с удовлетворением отметить появление в законопроекте «Об опеке и попечительстве» заключительной части 3 ст. 33 («Вступление в силу настоящего Федерального закона»), которая устанавливает, что «Договоры о передаче ребенка или детей на воспитание в семью, заключенные до 1 июня 2008 года в соответствии со статьей 152 Семейного Кодекса Российской Федерации, сохраняют свою силу». К сожалению, это не относится к договорам о патронатном воспитании, поскольку предлагаемые Комитетом Госдумы законопроекты сделают их нелегитимными (см. ниже п. 6), в результате чего будут ликвидированы все 3607 ныне существующих патронатных семей, в которых воспитываются 5124 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

3) В подготовленных Комитетом ГД законопроектах не вводятся понятия «дети, нуждающиеся в помощи государства», «план мероприятий по защите прав ребенка», «социальный патронат», «патронатное воспитание» (предлагаемые Минобрнауки России), т.е. именно те нормы, которые необходимы для организации работы по предотвращению социального сиротства и обеспечению права на проживание в семье для всех детей. Таким образом, авторы законопроекта проигнорировали важнейшие рекомендации Правительства Российской Федерации (Заключение от 12 октября 2007 г. № 4226п-П44 на первую версию законопроекта): «В целях организации эффективной работы по защите прав и законных интересов лиц, нуждающихся в опеке (попечительстве), в том числе детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, еще не лишившихся родительского попечения, находящихся в обстановке, представляющей угрозу их жизни, здоровью или препятствующей их воспитанию, представляется необходимым:
предусмотреть обязанность осуществления органом опеки и попечительства деятельности по защите прав и интересов не только детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей еще не лишившихся родительского попечения, находящихся в обстановке представляющей угрозу их жизни, здоровью или препятствующей их воспитанию и установить порядок признания ребенка нуждающимся в помощи государства (государственной защите), урегулировав его актом Правительства Российской Федерации;
уточнить порядок осуществления надзора за деятельностью опекунов (попечителей) и контроля за условиями жизни подопечных, установив в качестве обязательного условия требование о разработке и реализации органом опеки и попечительства плана мероприятий по защите прав и законных интересов подопечных. Порядок осуществления указанного надзора и контроля представляется целесообразным урегулировать актом Правительства Российской Федерации.»
По сути, отказываясь от введения объединенной категории «детей, нуждающихся в помощи государства», авторы «думских» законопроектов предлагают сохранить ведомственную разделенность ответственности по защите прав ребенка (соцзащита – образование – орган опеки), что на практике и является самым серьезным тормозом в организации помощи конкретному ребенку.

4) По сравнению с подготовленным ко второму чтению вариантом законопроекта «Об опеке и попечительстве» ноября 2007 года существенно переработана статья 6 законопроекта «Органы опеки и попечительства», содержание которой, казалось бы, призвано решить ключевой, давно назревший вопрос о возможности профессионального обеспечения деятельности по опеке и попечительству. Однако эти изменения, с нашей точки зрения, недостаточны для того, чтобы деятельность по опеке и попечительству перестала быть сугубо административной, и чтобы в ней появилась профессиональная социальная реабилитационная компонента. В новом варианте законопроекта «Об опеке и попечительстве» (часть 4 статьи 6) устанавливается, что определенные полномочия органов опеки и попечительства «могут осуществлять воспитательные учреждения, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения и другие аналогичные учреждения, а также организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в случаях и порядке, устанавливаемых законом субъекта Российской Федерации». Недостаточность этой формулировки в том, что решение вопроса снова передается на усмотрение регионов. Мы настаиваем, что в определении способа осуществления профессиональной составляющей деятельности по опеке и попечительству федеральное законодательство и Правительство Российской Федерации должны установить четкие стандарты – так, например, как это предлагается в разработанных в Минобрнауки России законопроектах, вводящих понятие лицензированной «организации по опеке и попечительству».
Добавим, что перечень полномочий, исполнение которых профессиональными организациями допускает рецензируемый законопроект (часть 4 статьи 6), заведомо неполон. Законопроектом не предусмотрено право возложения на организации работы по обследованию условий жизни и воспитания детей, по подготовке заключений о возможности граждан принять детей на воспитание в семьи, по осуществлению психолого-педагогического сопровождения детей переданных на воспитание в семьи граждан, по проведению последующего контроля.
Успешность размещения ребенка в семье зависит напрямую от качества контакта со службой по устройству. Поэтому важно, чтобы подбор семьи для ребенка и заключение договора с семьей осуществляла та служба, которая обследовала и знает семью, знает ребенка и может в силу этого взять на себя и нести ответственность за результат для обеих сторон. Орган опеки и попечительства должен поручать уполномоченной организации вести работу по подготовке детей, по подготовке и обследованию семей, по даче заключений, по заключению договоров о патронатном воспитании. Только тогда и возникнет тот самый синергетический эффект: 90% устроенных детей и постоянство размещения в семье, без возвратов и злоупотреблений.
В предлагаемом законопроекте организации не будут ни иметь полномочий по этим вопросам, ни нести никакой ответственности за последствия от помещения ребенка в семью. И, соответственно, не имея ни прав, ни обязанностей, попросту утратят реальную возможность работать. Т.е. система не будет эффективной.
Комментарии: Трудно представить себе территорию, в которой имеется районный отдел народного образования (РОНО), но отсутствуют какие-либо образовательные учреждения. Но именно такая ситуация узаконена действующим Семейным Кодексом в отношении деятельности по опеке и попечительству (т.е. деятельности по защите прав детей), которая сведена исключительно к управлению, является чисто административной, в то время как заняться собственно семьей или ребенком, оказавшимися в социально-опасном положении, некому. При этом весь созданный в последние годы огромный массив социозащитных учреждений функционирует ОТДЕЛЬНО от органов опеки и попечительства, не подключен к решению наиболее острых проблем кризисных семей, результатом чего является неуклонный рост числа лишений родителей родительских прав и рост числа социальных сирот. Для заполнения этого «профессионального вакуума» нет необходимости создавать новые «организации по опеке и попечительству», достаточно, чтобы некоторые из УЖЕ СУЩЕСТВУЮЩИХ на территориях некоммерческих организаций (социозащитных, реформированных интернатных учреждений, профильных неправительственных организаций и т.п.) прошли соответствующее лицензирование и заключили необходимые соглашения о совместной деятельности с территориальными (муниципальными) органами опеки и попечительства. Задача федерального законодателя установить необходимые для этой реформы понятия и задача Правительства России - установить стандарты профессионального обеспечения деятельности по опеке и попечительству, что и предлагает Минобрнауки России в документе, направленном в Правительство РФ 12 марта т.г..

5) В статье 12 законопроекта «Об опеке и попечительстве» снова оставлены без внимания Заключение Правительства России от 12 октября 2007 г. и аналогичная критика первого варианта данного законопроекта в Заключении Правительства 2005 года. Рекомендация Правительства РФ предусмотреть назначение опекунами (попечителями) «только граждан, способных к выполнению обязанностей опекуна (попечителя)» проигнорирована авторами законопроекта, которые настаивают, что при необходимости немедленного назначения опекуна или попечителя «Предварительная проверка сведений о личности опекуна или попечителя… не требуется» (часть 2 статьи 12 «думского» проекта ФЗ «Об опеке и попечительстве»).
Очевидно, что на случай необходимости экстренного устройства ребенка надо иметь некий «резерв» из числа подготовленных и обследованных семей, готовых в любое время принять ребенка. Создание такого резерва и работа с ним возможны только при наличии профессионально работающих служб. Мы полностью разделяем озабоченность Правительства РФ, которое настаивает, что безопасность передаваемого в семью ребенка можно гарантировать ТОЛЬКО в том случае, если он/она передается проверенным принимающим родителям, находящимся на учете в органе опеки и попечительства и в соответствующей уполномоченной службе. Остается неясным, почему авторы законопроекта с легкостью разрешают любым учреждениям, не имеющим полномочий или поручений от органов опеки и попечительства, самостоятельно передавать детей в семью, к тому же в семью необследованных граждан.

6) О патронатном воспитании. Пункт 1 статьи 14 подготовленного Комитетом Госдумы ко второму чтению проекта Федерального закона «Об опеке и попечительстве» гласит: «Установление опеки или попечительства допускается по договору об осуществлении опеки и попечительства, в том числе по договору о приемной семье, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, - по договору о патронатной семье (о патронате, о патронатном воспитании)…». Аналогичная отсылка на региональный уровень содержится и в предлагаемых Комитетом Госдумы изменениях в Семейный Кодекс РФ. Таким образом, проигнорировано одно из главных требований общественности, чтобы патронатная форма семейного воспитания была узаконена на федеральном уровне.
Согласно статье 2 этого же законопроекта «назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия». Таким образом, предложенные Комитетом Госдумы варианты рецензируемых проектов законов (в отличие от вариантов, разработанных в Минобрнауки России) исключают возможность разграничения ответственности по защите прав и интересов ребенка между «родителями», обеспечивающими фактическое проживание ребенка в семье, и профессиональной организацией по опеке и попечительству, осуществляющей профессиональное сопровождение данной принимающей семьи. Между тем, возможность указанного разграничения ответственности необходима в первую очередь для того, чтобы зафиксировать обязанности уполномоченных учреждений по отношению к детям, устроенным в семью, и по отношению к принявшим детей патронатным воспитателям. Только так можно создать правовой механизм, гарантированного профессионального сопровождения семьи. Очевидно, что в процессе сопровождения будет осуществляться и контроль за воспитанием. При этом стороны будут нести солидарную ответственность. В случае необходимости, права от одной стороны будут передаваться другой согласно доверенности. Условно, на патронатного воспитателя будут возлагаться права и обязанности согласно Ст. 63 СК РФ, а на учреждение - согласно Ст. 64 СК РФ. При этом на патронатного воспитателя возлагается обязанность отвечать за жизнь и здоровье, т.е. за лечение ребенка.
Сама возможность назначения нескольких опекунов предусмотрена предлагаемым законопроектом, а из общего контекста законодательства известно, что опекунами могут быть как физические, так и юридические лица (ст. 35 ГК РФ) и уже имеются прецеденты разграничения законного представительства между ними (статья 1015 ГК РФ). Однако при передаче детей на семейное воспитание эта жизненно необходимая конструкция отсутствует в действующем законодательстве Российской Федерации, в результате чего тысячи принимающих семей остаются без необходимой профессиональной помощи. К сожалению, предлагаемые Комитетом Госдумы законопроекты не восполняют этот серьезный правовой пробел.
Более того, предлагаемая Комитетом Госдумы редакция части 4 статьи 155-2 Семейного Кодекса Российской Федерации (см. сопутствующий законопроект «О внесении изменений…»), в которой говорится о возможности организации проживания в семье воспитанников организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, гласит: «4. Временная передача ребенка в семью производится на срок не более одного месяца. При наличии исключительных обстоятельств срок временной передачи в семью граждан может быть продлен с согласия органа опеки и попечительства. При этом непрерывный срок временного пребывания ребенка в семье не может превышать шести месяцев». Таким образом, авторы «думского» законопроекта предлагают «резать по живому», внести в федеральное законодательство норму, которая ОБЯЖЕТ принудительно изымать ребенка из семьи, в которой он прижился, где уже возникла взаимная психологическая привязанность ребенка и принимающих родителей. При таких ограничениях, установленных федеральным законодательством, семейные воспитательные группы и патронатное воспитание в регионах России будут совершенно законно опротестованы прокуратурой.
Таким образом, предлагаемые Комитетом Госдумы законопроекты перечеркивают успешный региональный опыт применения патронатного воспитания. В результате окажется принципиально невозможен вывод из приютов и интернатов на семейное воспитание детей-инвалидов, детей старшего возраста и т.п. А отказные младенцы без статуса ребенка-сироты будут, как это имеет место сейчас, лишены столь необходимого младенцу человеческого тепла, будут проводить в больницах или домах ребенка важнейшие для развития ребенка первые месяцы жизни, потому что предлагаемые Комитетом Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству варианты проектов Федеральных законов «Об опеке и попечительстве» и «О внесении изменений…» ЗАПРЕЩАЮТ органам опеки и попечительства либо уполномоченным профессиональным организациям нанимать для таких детей временных «патронатных кормилиц».

Есть еще ряд положений законопроектов, по которым возникают вопросы и озабоченность. Мы готовы принять участие в их доработке.
04.04.2008

Б.Л. Альтшулер, С.И. Пронина, РОО «Право ребенка».
М.Ф. Терновская, НКО «Наша семья», директор д/д № 19 г. Москвы.
С.А. Колосков, МООИ «Общество Даун синдром»
Эксперты Комиссии Общественной палаты Российской Федерации по вопросам социальной и демографической политики, члены Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации и члены Всероссийского Союза «Гражданское общество – детям России».