Аналитика

КОМПЛЕКС ПЕРВООЧЕРЕДНЫХ МЕР по формированию и реализации эффективной политики в области развития человеческого потенциала и защите прав детей в Российской Федерации

Часть I. Первоочередные организационные и законодательные меры

I-1. Межведомственная Федеральная служба по развитию человеческого потенциала, поддержке семьи и детства (МФСРЧП)
1.1 Создать Межведомственную Федеральную службу по развитию человеческого потенциала, поддержке семьи и детства (МФСРЧП) со структурами в субъектах Российской Федерации и следующими функциями:
1.1.1 Разработка и межведомственная координация деятельности органов государственной власти РФ по реализации:
- Национального плана действий в интересах детей на среднесрочную и долгосрочную перспективу;
- целевых социальных программ и программ поддержки общественных инициатив;
- целевых программ развития образования;
- целевых программ развития здравоохранения.
1.1.2 Осуществление функций государственного заказчика при формировании, размещении и исполнении инновационного социального заказа в области развития человеческого потенциала и защиты прав детей.
- формирование на основе утверждённых профильных целевых программ пакетов государственных социальных заказов;
- организация и проведение открытых публичных конкурсов по размещению государственных социальных заказов;
- обеспечение осуществления контроля и надзора за реализацией государственных социальных заказов.
1.1.3 Организация и обеспечение контроля и надзора за формированием и реализацией государственной политики в области развития человеческого потенциала, поддержка семьи и детства в Российской Федерации предусматривает:
- осуществление мониторинга и экспертизы законодательной и иной нормативной правовой базы федерального, регионального и местного уровней в области развития человеческого потенциала и защиты прав детей.
- обеспечение координации законопроектной работы в области федерального и регионального законодательства в области развития человеческого потенциала и защиты прав детей, а также контроля соответствующего нормотворчества органов местного самоуправления;
- осуществление надзора и контроля правоприменительной практики реализации политики в области развития человеческого потенциала и защиты прав детей органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными, муниципальными и негосударственными организациями и учреждениями, выполнения вменённых им полномочий и функций, соблюдения обязательных нормативов и стандартов в сфере развития человеческого потенциала и защиты прав ребенка, установленных законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
- проведение анализа состояния и развития ситуации в отношении государственной политики в области развития человеческого потенциала и защиты прав детей в Российской Федерации;
- осуществление контроля законности и качества координирующей деятельности межведомственных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

КОММЕНТАРИЙ: Необходима межведомственная федеральная служба, осуществляющая функции разработки и реализации государственной политики в области развития человеческого потенциала, поддержке семьи и детства, выполняющая функции государственного заказчика, формирующего на основе утвержденных целевых программ пакеты государственных социальных заказов, а также фиксирующего неисполнение органами государственной власти и органами местного самоуправления, другими субъектами, осуществляющими политику в области развития человеческого потенциала и защиты прав детей, соответствующих обязательных стандартов и нормативов, в том числе – в законодательном обеспечении деятельности региональных систем профилактики, в обеспечении органов местного самоуправления профессиональными уполномоченными службами, выполняющими необходимую работу по опеке и попечительству, в сфере образования и здравоохранения, отдыха и досуга детей и т.п.
Вплоть до создания указанной федеральной службы задача доработки Национального плана действий в интересах детей до 2010 года должна быть возложена на временную рабочую группу, сформированную из представителей соответствующих министерств и ведомств, с обязательным участием учёных и специалистов из неправительственных организаций, подготовивших предложения к проекту Национального плана.
Организационная принадлежность данного Федерального органа должна быть определена путем принятия политического решения. Наиболее целесообразным представляется создание Межведомственной Службы при Правительстве Российской Федерации (возможно, путём качественного преобразования системы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и существенного расширения их функций и полномочий).

I-2. Меры по построению системы ювенальной юстиции.
1.2.1 Принять пакет законов по ювенальной юстиции (ФКЗ «О внесении дополнений в судебную систему Российской Федерации», в части введения ювенальных судов (15.02.2002г. прошел первое чтение); ФКЗ «О ювенальных судах в Российской Федерации»; ФЗ «Об основах системы ювенальной юстиции».
1.2.2 Принять пакет федеральных законов, сопровождающих создание системы ювенальной юстиции и регламентирующих деятельность неотъемлемых составляющих системы ювенальной юстиции:
- ФЗ «Об общих принципах организации деятельности уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации», основанный на концептуальной базе соответствующего Закона города Москвы. Уполномоченный по правам ребенка должен быть вправе назначать общественных представителей Уполномоченного, общественных инспекторов, наделенных правом посещать детские учреждения без предварительного уведомления администрации, запрашивать и проверять документацию любого детского интернатного учреждения и любого учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, проводить экспертизу профессионального уровня и качества услуг, предоставляемых соответствующим учреждением.
- ФЗ «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав», наделенных федеральным законодательством функциями осуществления административной правоприменительной практики и координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
- ФЗ по внесению изменений и дополнений в Гражданско-процессуальный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Уголовно-исполнительный кодекс РФ, а также в ряд других федеральных законов – в части процессуального и иного правового регулирования вопросов создания в России системы ювенальной юстиции.

КОММЕНТАРИЙ: Законодательное введение в судебную систему Российской Федерации понятия ювенальных судов (первый из пакета законов о ювенальной юстиции) существенно стимулирует процесс создания таких судов в регионах России. Указанный в пункте 2 пакет законов был разработан в соответствии с поручением Президента Российской Федерации группой под руководством Д.Н. Козака, занимавшего в то время должность Заместителя руководителя Администрации Президента Российской Федерации. Важнейшие составляющие системы ювенальной юстиции – комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и институт уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации – также нуждаются в федеральном законодательном закреплении.
Одновременно с нормативно-правовой основой деятельности уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации необходимы меры по развитию самого института уполномоченных, уже действующих в более чем 15 регионах России, поддержке деятельности их сетевого объединения.

I-3. Изменения и дополнения в Федеральные законы № 184-ФЗ (в редакции № 95-ФЗ от 04.07.2003), № 131-ФЗ от 06.10.2003 и № 122-ФЗ от 22.08.2004, восстанавливающие единое правовое и социальное пространство Российской Федерации
в сфере защиты семьи и детства.
1.3.1 В статью 26.3 «Принципы финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения» Федерального закона № 184-ФЗ (в редакции № 95-ФЗ от 04.07.2003) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» внести изменения и дополнения, устанавливающие, что обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение образования (включая дошкольное образование), на охрану здоровья и медицинскую помощь, на социальную поддержку и социальное обслуживание, на оказание услуг по опеке и попечительству осуществляется в соответствии со стандартами и нормативами, установленными законами Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации.

1.3.2 В статьи 14, 15, 16 Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащие перечни вопросов местного значения поселения, муниципального района и городского округа, внести дополнения, устанавливающие обязательства органов государственной власти субъектов Российской Федерации за финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над несовершеннолетними, организации первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, организации образовательного процесса (включая дошкольное и дополнительное образование) - в соответствии со стандартами и нормативами, установленными законодательством Российской Федерации.

1.3.3 Необходима доработка и принятие Федерального закона (законов субъектов Российской Федерации) «О минимальных социальных стандартах социального обслуживания», содержащего, в том числе, правовое регулирование минимальных социальных стандартов социального обслуживания семьи и детей.

1.3.4 Внести в Федеральный закон от 22 августа 2005 года № 122-ФЗ дополнительную статью 157, устанавливающую, что исполнение, согласно статьям 16, 53, 65, 68, 81, 105, 125 Федерального закона № 122-ФЗ, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления конституционных государственных обязательств по предоставлению образовательных, медицинских, социальных услуг, обязательств по защите семьи, материнства и детства должно осуществляться в соответствии с законодательством Российской Федерации и установленными Правительством Российской Федерации:
- нормативами социальной поддержки, социального обслуживания и социального сопровождения («пробации»), услуг по опеке и попечительству, стандартами и нормативами организации работы органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних, в том числе количественными нормативами специалистов уполномоченных служб органов опеки и попечительства;
- нормативами оказания образовательных услуг (включая дошкольное и дополнительное образование, организацию отдыха детей во время каникул, организацию досуга детей и подростков, федеральные минимальные (обязательные) нормативы затрат на образование ребенка на соответствующем этапе образования, минимальный (обязательный) стандарт образовательных услуг, предоставляемых ребенку-инвалиду бесплатно, размеры соответствующих компенсаций);
- нормативами оказания медицинских услуг (включая нормы кадрового обеспечения и финансирования педиатрии и родовспоможения);
- нормативами оказания реабилитационных услуг (включая социальную и психолого-педагогическую реабилитацию ребенка-инвалида, государственные стандарты (мероприятий, технических средств реабилитации и услуг) для различных видов реабилитации);
- минимальными федеральными государственными стандартами выплат государственных пенсий и пособий малоимущим семьям, гражданам, имеющим детей, детям-сиротам, обеспечения содержания детей в опекунских, приёмных семьях и в учреждениях, дополнительных гарантий по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (а также лиц из их числа до 23 лет), компенсаций затрат на образование детей-инвалидов, минимальными государственными стандартами обеспечения жильем детей-сирот;
- государственными минимальными социальными стандартами основных показателей качества жизни детей.
1.3.5 Для оказания помощи ребёнку, находящемуся в трудной жизненной ситуации, и его семье, необходима разработка рекомендуемых регионам типовых управленческих документов по:
- стандартизации соответствующего перечня социальных услуг,
- разработке минимальных региональных социальных стандартов,
- разработке «Порядка проведения обследования ребенка и его семьи для признания его находящимся в трудной жизненной ситуации, которую он не может преодолеть самостоятельно или с помощью семьи»;
- разработке «Порядка осуществления социального патроната над ребенком, проживающим в семье и находящимся в трудной жизненной ситуации, которую он не может преодолеть самостоятельно или с помощью семьи».

КОММЕНТАРИЙ: Передача исполнения социально значимых функций приближенным к населению органам местного самоуправления может стать важнейшим фактором формирования демократического правосознания граждан Российской Федерации. В то же время децентрализация исполнения не должна сопровождаться децентрализацией контроля и ответственности, т.е. разрушением единого правового пространства Российской Федерации в сфере защиты детства и семьи. Граждане России должны иметь возможность оспаривать в суде и прокуратуре действия или бездействие региональных и местных властей, нарушающие права детей, гарантированные законодательством РФ, в том числе Конституцией РФ [1]. Реализация предлагаемых в данном разделе инициатив позволит обеспечить верховенство закона в вопросах защиты детства и семьи на всей территории Российской Федерации и избежать дискриминации детей по признаку места проживания.
Пункты 1.3.4 и 1.3.5 позволяют существенно повысить уровень плотности социальной работы с семьей группы риска, находящейся в трудной жизненной ситуации (социально опасном положении).

I-4. Совершенствование деятельности по опеке и попечительству
1.4.1 Внести в Гражданский Кодекс Российской Федерации и в Семейный Кодекс Российской Федерации изменения и дополнения:
- устанавливающие, что органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления, которые вправе на основе уставов муниципальных образований и законов субъектов Российской Федерации возлагать исполнение той или иной работы по опеке и попечительству на уполномоченные ими организации (образовательные учреждения, воспитательные учреждения, в том числе учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, учреждения социальной защиты населения, специальные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, иные организации независимо от их формы собственности) с согласия учредителей этих учреждений и при наличии лицензии на данные виды деятельности;
- устанавливающие возможность наличия как единственного законного представителя интересов ребенка, так и разграничения прав и обязанностей по законному представительству интересов ребенка между родителями, органами опеки и попечительства, фактическими воспитателями ребенка.

1.4.2 Внести в Семейный Кодекс Российской Федерации изменения и дополнения:
- определяющие единую категорию детей, защиту прав которых осуществляет орган опеки и попечительства – «дети, нуждающиеся в защите» – это дети, оказавшиеся в социально опасном положении, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, дети, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации, которую они не могут преодолеть самостоятельно или с помощью семьи или ближайшего окружения;
- устанавливающие норму «планирование попечения над ребенком» в качестве основной обязанности органа опеки и попечительства (принятие и пересмотр плана по защите прав ребенка);
- устанавливающие формы профилактической работы органа опеки и попечительства с ребенком, нуждающимся в защите, с целью сохранения ребенка в биологической семье, в том числе устанавливающие понятие «социального патроната» - формы индивидуальной социально-реабилитационной работы с ребенком, нуждающимся в защите и проживающим в семье, и его родителями, осуществляемой органом опеки и попечительства на основании договора с родителями, предусматривающего разграничение законного представительства интересов ребенка между родителями и органом опеки и попечительства;
- устанавливающие новую форму устройства ребенка в семью – патронатное воспитание, возникающее из договора о патронатном воспитании между органом опеки и попечительства, родителями ребенка (если они не утратили родительских прав) и патронатным воспитателем, на основании акта органа опеки и попечительства, в котором устанавливается разграничение законного представительства при защите прав и интересов такого ребенка между указанными субъектами отношений.
- устанавливающие, что стандарты и нормативы организации работы органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних определяются Правительством Российской Федерации.

1.4.3 Внести в Трудовой Кодекс Российской Федерации:
- дополнения в Главу 49 Трудового Кодекса РФ об особенностях регулирования надомного труда по воспитанию детей, нуждающихся в защите;

1.4.4 Правительству Российской Федерации в соответствии с предписанием федерального законодательства (см. п. 8) установить:
- обязательные для исполнения на всей территории РФ единые федеральные минимальные социальные стандарты по защите прав детей и по опеке и попечительству;
- стандарты услуг, предоставляемых ребенку и семье при осуществлении каждого из этапов процесса опеки и попечительства (при выявлении и обследовании детей, нуждающихся в защите, осуществлении социального патроната над таким ребенком в семье, при временном и постоянном устройстве ребенка в семью), норматив специалистов, критерии оценки качества этих услуг;
- порядок обследования ребенка для признания его нуждающимся в защите;
- порядок организации социального патроната;
- порядок организации патронатного воспитания.

1.4.5 Правительству Российской Федерации в соответствии с предписанием федерального законодательства (см. п. 8) разработать и утвердить Типовое положение об учреждении – уполномоченной организации органа опеки и попечительства, регламентирующее порядок лицензирования и стандарты работы указанной организации, критерии оценки результативности ее работы, минимальные количественные нормативы специалистов уполномоченных служб, исполняющих работу по опеке и попечительству органа местного самоуправления.

1.4.6 Необходимо разработать и принять Федеральную программу реформирования работы по опеке и попечительству, направленную на поэтапное перепрофилирование учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в уполномоченные организации органов опеки и попечительства по социальному патронату и патронатному воспитанию, включающую подпрограмму подготовки и переподготовки специалистов органов опеки и попечительства и уполномоченных организаций. Определить стратегию реализации Программы, процедуры организации конкурсов социальных проектов с участием общественных и иных негосударственных некоммерческих организаций, установив сроки исполнения ее этапов и ответственность должностных лиц за исполнение мероприятий Программы.

1.4.7 Необходимо обеспечить издание и широкое распространение разработанных и апробированных программ, методик и технологий работы по социально-восстановительной работе с неблагополучными семьями с детьми (социальному патронату) и по семейному устройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

1.4.8 Установить перечень мероприятий (с привлечением СМИ), направленных на привлечение граждан к приему детей в семью и оказание добровольной помощи детям и семьям с детьми в кризисной ситуации.

КОММЕНТАРИИ: В настоящее время имеет место функциональная несостоятельность первичного муниципального звена - органов опеки и попечительства (осуществление их функций лишь силами административных сотрудников, а не системы специалистов), разрозненность действий по профилактике семейного и детского неблагополучия, дефицит юридической базы и социально-технологического инструментария для восстановительной работы с ребенком и семьей в кризисе и отсутствие федеральных стандартов, обеспечивающих предоставление обязательных объемов соответствующих услуг. В результате сегодня в России нет системы ранней профилактики, ранней помощи семье, когда ее еще можно спасти. Предлагаемые инициативы, направленные на совершенствование организации деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних, разработаны профильными министерствами и общественными объединениями на основании накопленного опыта работы. Ключевое предложение по усилению профессиональной работы органов опеки и попечительства – предусмотреть федеральным законодательством возможность привлечения специализированных организаций для выполнения различных работ по опеке и попечительству в рамках и на основе механизма муниципального социального заказа.
Помимо предлагаемых изменений законодательства, требуется принятие на уровне Правительства России комплекса документов в сфере опеки и попечительства, аналогичного существующим обязательным стандартам, нормативам, типовым положениям об образовательном учреждении в сфере начального и среднего образования. То есть необходимо установление обязательных федеральных стандартов деятельности по опеке и попечительству, системы оценки качества работы, исходя из интересов ребенка, а также критериев и индикаторов нормализации его положения, обязательных минимальных количественных нормативов специалистов уполномоченных служб, исполняющих работы по опеке и попечительству, что сделает существование таких служб таким же обязательным атрибутом деятельности органов местного самоуправления, каким в настоящее время являются общеобразовательные школы.
Предлагаемая реформа является ресурсосберегающей, в перспективе она даст существенную экономию бюджетных средств, поскольку профилактика сиротства и семейное воспитание сирот дешевле, чем содержание детей-сирот в государственных учреждениях и строительство новых интернатных учреждений. Для реализации этих предложений сегодня не хватает только политической воли, и самую серьезную озабоченность вызывает текст внесенных в июне 2005 г. в Государственную Думу проектов ФЗ «Об опеке и попечительстве» (№ 184675-4) и сопутствующих изменений и дополнений в СК РФ и ГК РФ (№ 184681-4), которые игнорируют данные инициативы и не решают указанных проблем опеки и попечительства в Российской Федерации.

I-5. Модернизация системы образования: развитие интегрированного
образования, демократизация и социализация системы
школьного обучения и воспитания
1.5.1 Необходимо доработать и принять поправки в федеральные законы «Об образовании» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», в части регламентации вопросов воспитания и обучения лиц с особыми потребностями в области образования в системе общего и специального образования – с учетом предложений, вносимых представителями общественных организаций – членов соответствующей рабочей группы Государственной Думы. В частности:
А. Внести в ФЗ «Об образовании» изменения и дополнения:
- предусматривающие оказание коррекционно-педагогической помощи детям с отклонениями в развитии раннего детского возраста, включая консультирование их семей, - услуги, предоставляемой образовательными учреждениями для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи, и дошкольными образовательными учреждениями (в ст.5, 18);
- предусматривающие создание условий, обеспечивающих обучение, воспитание, социальную адаптацию и интеграцию в общество детей с особыми образовательными потребностями в дошкольных, общеобразовательных учреждениях (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования) и специальных (коррекционных) образовательных учреждениях (ст.50);
- регламентирующие обучение детей с особыми образовательными потребностями в общеобразовательных учреждениях по индивидуальным учебным программам и индивидуальным учебным планам (ст.15, 17, 50);
- предусматривающие аттестацию обучающихся, воспитанников с особыми образовательными потребностями, обучающихся по индивидуальным образовательным программам с предоставлением им в установленном порядке свидетельства государственного образца об окончании общеобразовательного учреждения по индивидуальной образовательной программе и усвоении программ начального общего образования, основного общего образования, среднего (полного) общего образования в целом или по отдельным предметам и (или) классам обучения (ст.27).

Б. Внести в ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» изменения и дополнения:
- предусматривающие, что реабилитационные мероприятия, технические средства и услуги по направлению реабилитации детей-инвалидов - воспитание и обучение (образование), включенные в федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых детям-инвалидам в соответствии с их индивидуальными программами реабилитации инвалидов, являются расходными обязательствами федерального бюджета, при этом иные расходы по воспитанию и обучению (образованию) детей-инвалидов в дошкольных и общеобразовательных учреждениях являются расходными обязательствами субъекта Российской Федерации (ст. 18, 19).

1.5.2 В целях модернизации системы образования, включающей развитие интегрированного образования, т.е. обеспечения возможности обучения по месту жительства всех детей, независимо от их физических, интеллектуальных, социальных, и других особенностей, включая создание благоприятной среды в школе, принять меры по совершенствованию законодательной, нормативной, правовой и организационно-методической базы образования, в том числе, внести соответствующие изменения и дополнения в утвержденные Правительством Российской Федерации Типовые положения о дошкольном, общеобразовательном, специальном (коррекционном) образовательных учреждениях, образовательном учреждении для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи, и проводить на постоянной основе повышение квалификации работников системы образования в области интегрированного образования.

1.5.3 Необходимо реализовать программы коррекционно-педагогической работы с детьми раннего возраста в дошкольных образовательных учреждениях. – соответствующие федеральные обязательные нормативы должны быть установлены Правительством РФ (см. п. 16), а надзор за их соблюдением органами местного самоуправления должна осуществлять МФСРЧП (п. 1).

1.5.4 Для обеспечения процессов демократизации и социализации системы школьного обучения и воспитания необходимо разработать и внедрить в практику образовательной деятельности современные модели, направленные на формирование общественно-ориентированного образовательного пространства, в том числе апробированные организационные модели «школьных служб примирения», «школьных правозащитных комиссий», «школьных уполномоченных по правам ребенка».

КОММЕНТАРИИ: После семьи школа является основным общественным институтом, где происходит воспитание и формирование ребенка. Существующая в России система начального и общего образования в целом не приспособлена к воспитанию «неудобных» детей – как социально «трудных», так и детей с отклонениями в развитии по медицинским показаниям - и предполагает раздельное обучение детей, имеющих те или иные проблемы. Предлагаемое внедрение зарекомендовавшего себя во всем мире интегративного подхода ориентировано на совместное обучение по месту жительства детей с отклонениями в развитии и их нормально развивающихся сверстников.
Использование в организации работы образовательных учреждений указанных в пункте 1.5.3 инновационных моделей обеспечит:
- включение наиболее ранних форм социальной профилактики в деятельность российских общеобразовательных школ и иных образовательных учреждений;
- развитие социальной ответственности детей за организацию собственной жизни в стенах школы, заинтересованности в процессе собственного обучения, воспитания и формирования социально позитивных устремлений в жизни;
- повышение толерантности и способности ребенка к успешной адаптации к жизни и деятельности во «взрослом» мире через внутришкольное партнёрское взаимодействие и через позитивное взаимодействие с местным сообществом;
- демократизацию управления школой, как современного образовательного института.
Внедрение интегративного подхода и создание внутришкольных организационных инструментов разрешения конфликтов будет способствовать профилактике асоциального поведения детей и подростков, сокращению числа детей, не посещающих общеобразовательные учреждения, обеспечит реализацию права на образование многих детей с отклонениями в развитии, сегодня этого права лишенных, и приведет к значительному сокращению населения детских интернатных учреждений.

I-6. Разработка и принятие правовых норм, нацеленных на экономическое стимулирование роста рождаемости.
К указанным нормам, помимо соответствующего роста стимулирующих выплат, доплат и пособий по рождению, содержанию и воспитанию ребёнка, относятся:

1.6.1 Комплекс законодательных мер по поддержке семьи (в том числе, с акцентом на поддержку молодой семьи). Данный комплекс должен предусматривать:
- выделение кредита, в том числе на льготных условиях, молодоженам на приобретение квартиры с дифференцированным погашением в зависимости от количества родившихся детей;
- стимулирование семейных форм труда и предпринимательства;
- расширение сферы надомного труда на базе современных технических средств;
- обеспечение равных прав, обязанностей и возможностей во всех значимых областях жизни для женщины и мужчины в воспитании и совместной ответственности за детей.

1.6.2 Система экономических мер поддержки беременных. Формирование комплекса действий по оказанию социально-психологической поддержки беременным, а также помощи кризисным категориям беременных и их семьям. Основные положения системы мер:
- введение дифференциации «минимальной потребительской корзины» для учета особых потребностей беременной, включающих медицинские, гигиенические, социальные, психологические компоненты;
- создание социально-психологических служб при женских консультациях и родильных домах;
- создание «реабилитационной среды» для поддержки ресурсов беременных и молодых матерей с особыми нуждами;
- введение института «анонимных родов».

Часть II. Неотложные мероприятия по направлениям

II-1. Право ребенка на жилище
2.1.1 Внести в часть первую Гражданского Кодекса Российской Федерации» следующие изменения:
1) пункт 4 статьи 292 изложить в следующей редакции:
«4. Отчуждение жилого помещения, в котором проживают дети собственника данного помещения, допускается только по решению суда».

2.1.2 Предусмотреть федеральным законом возможность частичного, до 30-40%, возмещения субъектам РФ расходов для приобретения жилых помещений для сирот из средств федерального бюджета.

2.1.3 Федеральным законом установить поддержку субвенциями из федерального бюджета программ строительства социального жилья.

КОММЕНТАРИЙ: В результате отстранения органов опеки и попечительства от защиты прав детей при совершении сделок с жильем (Федеральный закон от 30.12.2004 № 213-ФЗ) на улице уже оказались сотни детей, и процесс этот нарастает лавинообразно. В большинстве европейских государств отчуждение жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние, допускается только с разрешения суда, что и предлагается. Необходимо также срочно решить вопрос обеспечения жильем детей-сирот; в настоящее время в России более 30 тысяч детей-сирот - выпускников интернатных учреждений фактически являются бездомными. Поддерживаемые федеральным центром программы строительства социального жилья могут также быть ориентированы на решение демографической проблемы.

II-2. Охрана здоровья.
2.2.1 Обеспечить оказание медицинских услуг любому ребенку, независимо от дохода его родителей и региона проживания, для чего обеспечить постоянный надзор за исполнением органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации государственных нормативов оказания медицинских услуг, установленных законодательством Российской Федерации (включая нормы кадрового обеспечения и финансирования), стандартов в организации первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов (см. раздел I-3).

2.2.2 Разработать и реализовать Государственную программу качественного перевооружения педиатрической службы страны, восстановления ее кадрового потенциала, включающую также развитие сети интегрированных стационарных лечебно-профилактических и поликлинических лечебных учреждений. Перейти от сметного финансирования лечебных учреждений к финансированию за объем и качество выполненной работы, за пролеченных пациентов.

2.2.3 Разработать и реализовать Государственную подпрограмму репродуктивного здоровья, профилактики абортов, распространения ВИЧ/СПИД и ЗППП. Программа должна включать повсеместную организацию соответствующих бесплатных анонимных консультационных пунктов, регулярное проведение лекций специалистов в образовательных учреждениях и т.п.

КОММЕНТАРИЙ: Организация первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, организация скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной) отнесены Федеральным законом от 6.10.2003 № 131-ФЗ к вопросам местного значения. Поэтому столь актуально установление обязательных федеральных стандартов в этих вопросах и создание целевой Федеральной Службы (МФСРЧП – п. 1), призванной осуществлять надзор за исполнением этих стандартов органами местного самоуправления. Необходимость целевых государственных программ, указанных в пп. 2.2.2, 2.2.3, диктуется сложившимся тяжелым положением в этих сферах и ухудшающимся состоянием здоровья подрастающего поколения.

II-3. Организация отдыха и досуга детей
2.3.1 Обеспечить постоянный надзор за исполнением органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления установленных законодательством Российской Федерации государственных стандартов в сфере организации отдыха детей во время каникул (см. раздел I-3).

2.3.2 Обеспечить постоянный надзор за исполнением органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления установленных законодательством Российской Федерации государственных стандартов в сфере дополнительного образования и организации досуга детей и подростков (см. раздел I-3).

КОММЕНТАРИЙ: Осуществляемая в рамках проводимой административной реформы передача исполнения этих функций приближенным к населению органам местного самоуправления и органам власти субъектов Российской Федерации должна сопровождаться соответствующим финансовым обеспечением и установлением ответственности за исполнение этих функций – в рамках обязательных федеральных стандартов и нормативов (см. раздел I-3), что позволит избежать разрушения системы организации отдыха и досуга детей и, в частности, предотвратит передачу коммерческим структурам помещений детских клубов, творческих центров, спортивных площадок, стадионов и т.п. Роль Федеральной Службы (МФСРЧП) в осуществлении необходимого надзора за этой сферой деятельности региональных и муниципальных органов власти также является ключевой.

II-4. Право детей-инвалидов на реабилитацию и образование
2.4.1 Дополнить утвержденный Постановлением Правительства РФ от 21.10.2004 «Федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду» мероприятиями по социальной реабилитации, включая психолого-педагогическую реабилитацию ребенка-инвалида в раннем возрасте (0-3 года), и мероприятиями по образованию, включая дошкольное, школьное образование, с указанием видов услуг, предоставляемых инвалиду бесплатно, и их количества (минимального (обязательного) стандарта образовательных услуг), в том числе: индивидуальные коррекционные услуги, групповые коррекционные занятия, групповые обучающие занятия, сопровождение в классе, адаптация учебного материала и т.д.
Разработать и включить в «Федеральный перечень…» минимальные государственные стандарты (мероприятий, технических средств реабилитации и услуг) для различных видов реабилитации и федеральные минимальные (обязательные) нормативы затрат на образование ребенка на соответствующем этапе образования в государственном или муниципальном образовательном учреждении. Без включения данных стандартов «Федеральный перечень…» не выполнит своей основной задачи по обеспечению нормативной базы для реализации предусмотренных законодательством государственных обязательств по реабилитации и образованию детей-инвалидов.

2.4.2 Восстановить утратившие силу в результате принятия Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ положения законов «Об образовании» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», предусматривающие государственные гарантии выплаты компенсаций при семейных формах обучения детей и при обучении детей в негосударственных образовательных учреждениях.
Внести в Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ и Федеральный закон от 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ» изменения и дополнения, предусматривающие государственные гарантии выплаты денежной компенсации за проезд на всех видах транспорта общего пользования городского и пригородного сообщения, кроме такси, для сопровождающих детей-инвалидов родителей, опекунов, попечителей.

2.4.3 Реализовать право на образование детей-инвалидов, проживающих в интернатах системы социальной защиты, в том числе, путем принятия следующих мер:
- придать данным интернатам статус специальных (коррекционных) образовательных учреждений, как это предусмотрено законодательством РФ;
- обеспечить условия для проживания части воспитанников этих интернатных учреждений в родных, приемных и патронатных семьях, в семьях опекунов и попечителей, прежде всего, путем предоставления детям возможности получения дошкольного, основного общего образования в образовательных учреждениях по месту жительства указанных семей.
- вывести из указанных интернатов детей, не имеющих психических расстройств, связанных с утратой способности к самообслуживанию, необходимостью постоянного постороннего ухода, лишающих их возможности находиться в неспециализированных учреждениях социального обеспечения, что в соответствии со ст. 10 ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», ст. 20 ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» и ст. 41 ФЗ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» является необходимым условием помещения детей в интернаты данного типа. Осуществить нормативно-правовое закрепление процедур осуществления контроля (в том числе, общественного) за деятельностью указанных учреждений.

КОММЕНТАРИИ: В докладах Генеральной прокуратуры неоднократно указывалось на массовые нарушения прав детей-инвалидов на реабилитацию и образование. Для сокращения числа детей, страдающих отклонениями в развитии, и эффективной реабилитации детей-инвалидов, помимо мер указанных в данном разделе, необходима также организация психолого-педагогической помощи детям раннего возраста (0-3 года) с отклонениями в развитии в рамках дошкольного образования (см. выше п. 1.5.3. Необходимо решить правовой вопрос придания детским психоневрологическим интернатам органов социальной защиты статуса образовательных учреждений; в отсутствие такого статуса 30 тысяч воспитанников ПНИ оказываются лишенными конституционного права на получение образования. Важным представляется также обеспечение контроля (включая общественный контроль) за деятельностью указанных учреждений.

II-5. Дети в системе отправления правосудия
2.5.1 Учитывая, что главной задачей правосудия для несовершеннолетних является содействие реинтеграции ребенка в общество, необходимо в структуру региональных систем профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних включить полномочный орган (службу ювенальной пробации – преобразованные и усиленные уголовно-исполнительные инспекции органов юстиции), ответственный за организацию комплексного и непрерывного индивидуального социально-правового и социально-психологического сопровождения несовершеннолетних, оказавшихся в конфликте с законом, а также лиц из числа несовершеннолетних правонарушителей, освобождающихся из воспитательных колоний в возрасте до 23 лет. Обязанность органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществлять социально-правовое сопровождение и психологическую реабилитацию также и в отношении этой категории совершеннолетних должна быть установлена федеральным законодательным актом.

2.5.2 Правительству Российской Федерации пересмотреть в сторону увеличения кадровые нормативы и финансовое обеспечение досуговой и воспитательной работы в Воспитательных колониях для несовершеннолетних Министерства юстиции.

2.5.3 Необходимо создать специализированные учреждения для заключенных и осужденных к лишению свободы женщин с детьми младше 7 лет – с целью обеспечить совместное проживания матери с ребенком.

2.5.4 В структуре органов внутренних дел необходимо существенно повысить статус инспекторов подразделений по делам несовершеннолетних (ПДН), а также повысить организационный статус самих ПДН, выделив их в самостоятельную структуру региональных и городских Управлений внутренних дел.

КОММЕНТАРИИ: Отсутствие в России эффективной системы реинтеграции в общество несовершеннолетних правонарушителей (служба ювенальной пробации) объясняет высокий процент рецидива, и проблему эту надо решать безотлагательно. Известно также, что пребывание подростка в заключении длительное время деформирует его психику и тоже приводит к рецидиву. Существование детей должно быть осмыслено и на свободе и в воспитательных колониях, но в заключении проблема организации образования и досуга детей стоит особенно остро, требует особого внимания; поэтому в перечень первоочередных мер включен пункт 31. Также остро стоит проблема несовершеннолетних правонарушителей, освобождающихся из мест лишения свободы в совершеннолетнем возрасте (они составляют 60% от всех освобождающихся несовершеннолетних правонарушителей). Будучи не приспособлены к нормальной жизни, они тем не менее сегодня полностью выпадают из поля зрения комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и других органов и учреждений системы профилактики. В настоящее время федеральное законодательство устанавливает соответствующие льготы и необходимость социального сопровождения для лиц из числа детей-сирот до 23 лет; жизнь требует оказания аналогичной поддержки лицам из числа несовершеннолетних правонарушителей.
Матери, дети которых живут в домах ребенка при женских колониях, не лишены родительских прав, и их раздельное проживание со своими детьми незаконно и негуманно. При этом также упускается возможность использовать естественные материнские чувства для реинтеграции в общество оступившейся женщины. Вместе с тем, очевидно, что совместное проживание этих матерей с детьми требует организации эффективного социального сопровождения, чтобы такое проживание не нанесло ущерб интересам ребенка.

II-6. Право ребенка на дружественную информационную среду

2.6.1 Формирование экономико-правовых механизмов практической реализации статьи 18 Федерального закона «О рекламе» («Социальная реклама») для пропаганды усилий общества по охране, защите и развитию прав, свобод и законных интересов детей, для изменения общественного сознания в направлении поддержки института семьи и поддержки детства – как наиболее значимых приоритетов для безопасности и развития страны в будущем.
2.6.2 В сфере защиты ребенка от агрессии СМИ разработка и принятие системы правовых норм, направленных на формирование и реализацию информационной политики, дружественной детям. Помимо этого, в ближайшее время должны быть осуществлены изменения в законодательстве, прежде всего экономического характера, направленные на стимулирование социально ориентированной деятельности СМИ в отношении детей и применение жестких экономических санкций в отношении СМИ, допускающих появление асоциальных и антисоциальных материалов и публикаций, а также телевизионных компаний и иных медиа-СМИ, включая электронные СМИ, выпускающих указанные материалы и передачи в «детское время».

Часть III. Социально-технологические
аспекты Комплекса предложений
III.1 Разработка и внедрение социальных технологий гражданского участия в процессах выработки и реализации государственной политики в области развития человеческого потенциала и защиты прав детей

3.1.1 Развитие общественного и парламентского контроля за соблюдением прав и законных интересов детей. Предоставление права назначать депутатами законодательных органов власти всех уровней рекомендованных общественными организациями общественных инспекторов, как это предусмотрено разработанным общественными организациями проектом закона «Об общественном контроле за соблюдением прав несовершеннолетних в Российской Федерации».

3.1.2 Разработка и принятие Федерального закона «Об основах системы взаимодействия органов власти Российской Федерации с негосударственными некоммерческими организациями» (прежде всего, на основе разработанной ранее концепции, а также результатов анализа выполнения уже принятых и действующих региональных аналогов). В указанном законе должна быть регламентирована совместная деятельность государственных и негосударственных структур по разработке, внедрению и реализации таких современных социальных технологий, как грантовые конкурсы, социальный заказ, «прозрачный бюджет», ярмарки социальных проектов, фонды местного сообщества, общественные советы, оценочная деятельность и другие, а также конституировано равенство юридического и налогового статуса деятельности государственных и негосударственных некоммерческих организаций, в том числе, оказывающих помощь детям.
Кроме того, необходимо принятие некоторых правовых актов, обеспечивающих успешность усилий негосударственных структур по реализации настоящего Комплекса мер.
3.1.3 Разработка и реализация правовых норм, содействующих развитию благотворительности и меценатства в интересах детей и в поддержку соответствующих гражданских инициатив.

3.1.4 Введение в Налоговое законодательство нормы, учитывающей специфику некоммерческой деятельности, в том числе при реализации негосударственными некоммерческими организациями государственного социального заказа.

3.1.5 Дополнение Бюджетного кодекса нормой о возможности передачи бюджетных средств негосударственным некоммерческим организациям, реализующим на публичной конкурсной основе государственный социальный заказ.

3.1.6 Внесение дополнения в Федеральный закон «Об оценочной деятельности» в части регламентации деятельности по качественной оценке проектов и программ в области социальной политики, в том числе – в отношении семьи и детства, а также по мониторингу и оценке процесса и этапов реализации соответствующих программ и проектов, оценке их итогов и эффективности и постпрограммной (постпроектной) оценке и мониторингу, а также и по оценке социальной политики в целом.
КОММЕНТАРИИ. Настоящий раздел необходим для нормативно-правового и процедурного обеспечения участия неправительственных организаций в осуществлении гражданского контроля, выдвижении социальных инициатив и в процессе оказания социально значимых услуг. Закон «О взаимодействии органов власти РФ с негосударственными некоммерческими организациями» необходим в качестве нормативно-правового акта системного характера, позволяющего более эффективно выполнить задачи по формированию и реализации эффективной политики в области развития человеческого потенциала и защите прав детей в Российской Федерации, Национального плана действий в интересах детей в соответствии с основными подходами к его реализации при активном и конструктивном участии институтов гражданского общества.