Аналитика

КОМПЛЕКС ПЕРВООЧЕРЕДНЫХ МЕР по реализации Национального плана действий в интересах детей до 2010 года в Российской Федерации

ПРЕДИСЛОВИЕ ДЛЯ ПУБЛИКАЦИИ В ЖУРНАЛЕ «ЗАЩИТИ МЕНЯ»:



Ниже публикуются некоторые предложения по реализации Национального плана действий в интересах детей до 2010 года в Российской Федерации (то есть фактически перечень первоочередных мер по преодолению кризиса семьи и детства в России), подготовленные летом с.г. по просьбе Председателя Совета при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека и Председателя Общероссийского союза неправительственных организаций «Гражданское общество – детям России» Э.А. Памфиловой Рабочей группой в составе: Б.Л. Альтшулер, О.В. Зыков, С.А. Колосков, С.И. Пронина, М.Ф. Терновская и Н.Л. Хананашвили. Важным этапом стало широкое обсуждение этих предложений членами Общероссийского Союза общественных объединений «Гражданское общество – детям России», организованное ответственным секретарем Союза А.И. Данилевичем. Мы благодарны всем, кто откликнулся и высказал свои мнения и позиции, многие из которых были учтены при формулировке предлагаемых «первоочередных мер».

Осмысление этих предложений продолжается, главная задача – сформулировать такие «управленческие» (включая законодательные) решения, который дадут практически немедленный позитивный эффект.

Сделаю несколько дополнительных замечаний по результатам последних дискуссий и в связи с поступившей новой информацией:

Позитивным результатом работы ювенального суда и ювенальных судей в Ростовской области стало неожиданное (для неспециалистов) улучшение работы всей системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Причина проста, но очень значима: при рассмотрении конкретных дел суды не ограничиваются решением судьбы ребенка-правонарушителя, но также выносят частные определения в адрес тех или иных органов системы профилактики, неудовлетворительная работа которых стала объективной причиной совершения подростком преступления или правонарушения, создала для него в этом смысле безвыходную ситуацию. Очевидным результатом вынесения этих частных определений стало существенное сокращение детской рецидивной преступности в Ростовской области, что и было констатировано в недавнем, 20.07.05, Информационном письме Заместителя Генерального Прокурора С.Н. Фридинского, разосланном в адрес прокуроров субъектов РФ. Важным выводом этого письма является рекомендация прокурорам занять активную позицию в создании и развитии ювенальной юстиции в Российской Федерации. Следующим шагом, по-видимому, должно стать внедрение в судебную практику вынесения подобных частных определений при рассмотрении всех категорий дел, связанных с судьбой ребенка, в том числе при рассмотрении дел о лишении родительских прав: чтобы те сотрудники и руководители органов системы профилактики, включая органы опеки и попечительства,, которые пренебрегли своими прямыми обязанностями и не помогли вовремя неблагополучной семье, почувствовали реальную ответственность за такое «нарушение прав ребенка бездействием».

В опубликованном в «Известиях» 27.07.2005 интервью Д.Н. Козак, являющийся, как известно, одним из авторов проводимого перераспределения полномочий между разными уровнями власти, говоря о делегировании части государственных полномочий на региональный и местный уровень, указывает, что «определение политики, установление правил и федеральных стандартов, а также финансовое обеспечение, остаются за федеральным центром». Это полностью согласуется с приводимыми ниже предложениями по изменениям и дополнениям в Федеральные законы № 95-ФЗ (2003 г.), № 131-ФЗ (2003 г.) и № 122-ФЗ (2004 г.) об установлении единых, обязательных для исполнения на всей территории РФ федеральных стандартов в сфере защиты детства и семьи, в том числе стандартов и нормативов деятельности органов местного самоуправления при осуществлении опеки и попечительства над несовершеннолетними.

Внесенные в конце июня с.г. депутатами Е.Ф. Лаховой и П.В. Крашенинниковым проекты Федерального закона «Об опеке и попечительстве» и сопутствующих изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РФ уже получили негативный отзыв Министерства образования и науки, что не удивительно, поскольку эти законопроекты не решают важнейших проблем опеки и попечительства в Российской Федерации, в том числе главной проблемы - профессионального обеспечения деятельности по опеке и попечительству, возможности привлечения для этого различных специализированных учреждений в рамках муниципального социального заказа. Концепция указанных законопроектов, представленная участникам Слушаний в Государственной Думе 4 апреля с.г., именно в этой части была подвергнута особенно серьезной критике. Тем не менее, авторы этих законопроектов почему-то пренебрегли мнением выступавшего на Слушаниях Заместителя Генерального Прокурора С.Н. Фридинского, представителей Министерства образования и науки, многих регионов и общественных организаций.

На состоявшейся 20 июля с.г. встрече Президента России с членами Совета при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека Э.А. Памфилова сказала, что в настоящее время «на федеральном уровне нет органа, который занимался бы проблемами детей и семьи». Вопрос о создании такого федерального органа, в том числе отвечающего за реализацию предлагаемых ниже мер, является, очевидно, самым насущным и первоочередным.



04.09.2005

Б. Альтшулер,

Руководитель РОО «Право ребенка»,

Координатор секции по правам ребенка Экспертного Совета при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации,

Член Координационного Совета Общероссийского союза общественных объединений «Гражданское общество - детям России».





КОМПЛЕКС ПЕРВООЧЕРЕДНЫХ МЕР

по реализации Национального плана действий в интересах детей

до 2010 года в Российской Федерации





Пояснительная записка



«Демографические и иные статистические данные… показывают

какую страшную цену платит Россия за невыполнение

рекомендаций Комитета ООН по правам ребенка»

Из Резюме «Альтернативного доклада –2005» коалиции

российских НПО в Комитет ООН по правам ребенка



Отсутствие целостной системы защиты прав детей является одной из основных причин кризиса семьи и детства, поразившего нашу страну на современном этапе ее развития. Указанные в эпиграфе рекомендации Комитета ООН по правам ребенка носят в первую очередь системный характер, и они были учтены при выработке предлагаемых «первоочередных мер». При принятии оперативных решений по утверждению Национального плана действий в интересах детей до 2010 года в Российской Федерации и первоочередных мер по его реализации желательно также иметь ввиду, что на 28 сентября с.г. Комитет ООН по правам ребенка назначил рассмотрение очередного 5-летнего отчета Российской Федерации о выполнении Конвенции о правах ребенка (а также о выполнении рекомендаций Комитета ООН).

Осуществляемая в рамках проводимой административной реформы передача исполнения социально значимых функций, в том числе в сфере защиты детства и семьи, приближенным к населению органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления создает благоприятные условия для создания эффективных механизмов защиты прав ребенка в конкретной жизненной ситуации. Теперь необходимо обеспечить исполнение этих функций, что может быть достигнуто нормативным закреплением федеральных стандартов, обязательных к исполнению на всей территории Российской Федерации, и усилением надзора за их исполнением.

В число важнейших системообразующих предлагаемых мер включены:

установление федеральным законодательством и постановлениями Правительства РФ минимальных стандартов качества жизни детей, количественных нормативов оказания социальных, образовательных, медицинских и иных услуг, обязательных стандартов и нормативов организации работы органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних;

принятие пакета законов, обеспечивающих формирование ювенальной юстиции как правовой основы социальной политики в отношении несовершеннолетних в Российской Федерации, включая деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и института уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ;

создание федеральными нормативными актами правового механизма реформирования работы органов опеки и попечительства с целью усиления базового первичного муниципального звена в сферах ранней профилактики семейного неблагополучия и развития различных форм семейного устройства детей-сирот, что соответствует ст. 5 Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», наделяющей федеральные органы государственной власти полномочиями «правового регулирования прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения»;

развитие в системе начального и общего образования «интегративного» подхода, что позволит решить проблему «трудных детей» и детей с отклонениями в развитии, избежать их отторжения системой образования; демократизация и социализация работы образовательных учреждений;

предложения по вовлечению институтов гражданского общества в разработку и реализацию государственной политики в интересах детей.

«Комплекс первоочередных мер» включает также предложения по актуальным направлениям: обеспечение права ребенка на жилище, охрана здоровья, право детей-инвалидов на реабилитацию и образование, обеспечение отдыха и досуга детей, проблемы реабилитации детей, вступивших в конфликт с законом, создание информационного пространства, дружественного детям.

По предлагаемым инициативам существуют разработанные проекты нормативных правовых актов, а также алгоритм управленческих решений по их реализации.



4 августа 2005 г.



Члены Координационного Совета Общероссийского союза общественных объединений «Гражданское общество - детям России»:

Б.Л. Альтшулер, О.В. Зыков, С.А. Колосков,

С.И. Пронина, М.Ф. Терновская и Н.Л. Хананашвили



Часть I. Меры по совершенствованию системы защиты прав детей



I-1. Общие меры по построению системы ювенальной юстиции



1) Принять пакет законов по ювенальной юстиции: ФКЗ «О внесении дополнений в судебную систему Российской Федерации», в части введения ювенальных судов (15.02.2002г. прошел первое чтение); ФКЗ «О ювенальных судах в Российской Федерации»; ФЗ «Об основах системы ювенальной юстиции».



2) Принять пакет Федеральных законов, сопровождающих создание системы ювенальной юстиции, регламентирующих деятельность составляющих системы ювенальной юстиции:

ФЗ «Об общих принципах организации деятельности уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации», основанный на концептуальной базе соответствующего Закона города Москвы. Уполномоченный по правам ребенка должен быть вправе назначать общественных представителей Уполномоченного, общественных инспекторов, наделенных правом посещать детские учреждения без предварительного уведомления администрации, запрашивать и проверять документацию любого детского интернатного учреждения и любого учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, проводить экспертизу профессионального уровня и качества услуг, предоставляемых соответствующим учреждением.

ФЗ «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав», наделенных федеральным законодательством функциями осуществления административной правоприменительной практики и координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

ФЗ по внесению изменений и дополнений в Гражданско-процессуальный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Уголовно-исполнительный кодекс РФ, а также в ряд других федеральных законов – в части процессуального и иного правового регулирования вопросов создания в России системы ювенальной юстиции.



КОММЕНТАРИИ: Законодательное введение в судебную систему РФ понятия ювенальных судов (первый из пакета законов о ювенальной юстиции) существенно стимулирует процесс создания таких судов в регионах России. Указанный в пункте 1 пакет законов был разработан в соответствии с поручением Президента РФ группой под руководством Д.Н. Козака, занимавшего в то время должность Заместителя Руководителя Администрации Президента РФ. Важнейшие составляющие системы ювенальной юстиции – комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и институт уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ – также нуждаются в федеральном законодательном обеспечении.



I-2. Изменения и дополнения в Федеральные законы № 184-ФЗ (в редакции № 95-ФЗ от 04.07.2003), № 131-ФЗ от 06.10.2003 и № 122-ФЗ от 22.08.2004, восстанавливающие единое правовое пространство Российской Федерации в сфере защиты детства и семьи.



3) В статью 26.3 «Принципы финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения» Федерального закона № 184-ФЗ (в редакции № 95-ФЗ от 04.07.2003) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» внести изменения и дополнения, устанавливающие, что обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение образования (включая дошкольное образование), на охрану здоровья и медицинскую помощь, на социальную поддержку и социальное обслуживание, на оказание услуг по опеке и попечительству осуществляется в соответствии со стандартами и нормативами, установленными законами Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации.



4) В статьи 14, 15, 16 Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащие перечни вопросов местного значения поселения, муниципального района и городского округа, внести дополнения, устанавливающие обязательства органов государственной власти субъектов Российской Федерации за финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над несовершеннолетними, организации первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, организации образовательного процесса (включая дошкольное и дополнительное образование) - в соответствии со стандартами и нормативами, установленными законами Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации.



5) Внести в Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ дополнительную статью 157, устанавливающую, что исполнение, согласно статьям 16, 53, 65, 68, 81, 105, 125 Федерального закона № 122-ФЗ, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления конституционных государственных обязательств по предоставлению образовательных, медицинских, социальных услуг, обязательств по защите семьи, материнства и детства должно осуществляться в соответствии с законодательством Российской Федерации и установленными Правительством Российской Федерации:

нормативами социальной поддержки, социального обслуживания и социального сопровождения («пробации»), услуг по опеке и попечительству, стандартами и нормативами организации работы органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних, в том числе количественными нормативами специалистов уполномоченных служб органов опеки и попечительства;

нормативами оказания образовательных услуг (включая дошкольное и дополнительное образование, организацию отдыха детей во время каникул, организацию досуга детей и подростков, федеральные минимальные (обязательные) нормативы затрат на образование ребенка на соответствующем этапе образования, минимальный (обязательный) стандарт образовательных услуг, предоставляемых ребенку-инвалиду бесплатно, размеры соответствующих компенсаций);

нормативами оказания медицинских услуг (включая нормы кадрового обеспечения и финансирования педиатрии и родовспоможения);

нормативами оказания реабилитационных услуг (включая социальную и психолого-педагогическую реабилитацию ребенка-инвалида, государственные стандарты (мероприятий, технических средств реабилитации и услуг) для различных видов реабилитации);

минимальными федеральными государственными стандартами выплат государственных пенсий и пособий малоимущим семьям, гражданам, имеющим детей, детям-сиротам, обеспечения содержания детей в опекунских, приёмных семьях и в учреждениях, дополнительных гарантий по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (а также лиц из их числа до 23 лет), компенсаций затрат на образование детей-инвалидов, минимальными государственными стандартами обеспечения жильем детей-сирот;

государственными минимальными социальными стандартами основных показателей качества жизни детей.».



КОММЕНТАРИИ: Передача исполнения социально значимых функций приближенным к населению органам власти может стать важнейшим фактором формирования демократического правосознания граждан Российской Федерации. В то же время децентрализация исполнения не должна сопровождаться децентрализацией контроля и ответственности, т.е. разрушением единого правового пространства Российской Федерации в сфере защиты детства и семьи. Граждане России должны иметь возможность оспаривать в суде и прокуратуре действия или бездействие региональных и местных властей, нарушающие права детей, гарантируемые законодательством РФ, в том числе Конституцией РФ[1]. Реализация предлагаемых в данном разделе инициатив позволит обеспечить верховенство закона в вопросах защиты детства и семьи на всей территории Российской Федерации и избежать дискриминации детей по признаку места проживания.



I-3. Совершенствование деятельности по опеке и попечительству



6) Внести в Гражданский Кодекс РФ и в Семейный Кодекс РФ изменения и дополнения:

устанавливающие, что органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления, которые вправе на основе уставов муниципальных образований и законов субъектов Российской Федерации возлагать исполнение той или иной работы по опеке и попечительству, в том числе в рамках и на основе механизма муниципального социального заказа, на уполномоченные ими организации (образовательные учреждения, воспитательные учреждения, в том числе учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, учреждения социальной защиты населения, специальные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, иные организации независимо от их формы собственности) с согласия учредителей этих учреждений и при наличии лицензии на данные виды деятельности;

устанавливающие возможность наличия как единственного законного представителя интересов ребенка, так и разграничения прав и обязанностей по законному представительству интересов ребенка между родителями, органами опеки и попечительства, фактическими воспитателями ребенка.



7) Внести в Семейный Кодекс Российской Федерации изменения и дополнения:

определяющие единую категорию детей, защиту прав которых осуществляет орган опеки и попечительства (условно - «дети, нуждающиеся в защите» – это дети, оказавшиеся в социально опасном положении, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, дети, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации, которую они не могут преодолеть самостоятельно или с помощью семьи);

устанавливающие норму «планирование попечения над ребенком» как основную обязанность органа опеки и попечительства (принятие и пересмотр плана по защите прав ребенка);

устанавливающие формы профилактической работы органа опеки и попечительства с ребенком, нуждающимся в защите, с целью сохранения ребенка в биологической семье, в том числе устанавливающие понятие «социального патроната» - формы индивидуальной социально-реабилитационной работы с ребенком, нуждающимся в защите и проживающим в семье, и его родителями, осуществляемой органом опеки и попечительства на основании договора с родителями, предусматривающего разграничение законного представительства интересов ребенка между родителями и органом опеки и попечительства;

устанавливающие новую форму устройства ребенка в семью – патронатное воспитание, возникающее из договора о патронатном воспитании между органом опеки и попечительства, родителями ребенка (если они не утратили родительских прав) и патронатным воспитателем, на основании акта органа опеки и попечительства, в котором устанавливается разграничение законного представительства при защите прав и интересов такого ребенка между указанными субъектами отношений.

устанавливающие, что стандарты и нормативы организации работы органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних определяются федеральным законодательством и Правительством Российской Федерации.



8) Внести в Трудовой Кодекс РФ:

дополнения в Гл. 49 Трудового Кодекса РФ об особенностях регулирования надомного труда по воспитанию детей, нуждающихся в защите;



9) Федеральным законодательным актом и соответствующими Постановлениями Правительства Российской Федерации установить:

обязательные для исполнения на всей территории РФ единые федеральные минимальные социальные стандарты по защите прав детей и по опеке и попечительству;

стандарты услуг, предоставляемых ребенку и семье при осуществлении каждого из этапов процесса опеки и попечительства (при выявлении и обследовании детей, нуждающихся в защите, осуществлении социального патроната над таким ребенком в семье, при временном и постоянном устройстве ребенка в семью), норматив специалистов, критерии оценки качества этих услуг;

порядок обследования ребенка для признания его нуждающимся в защите;

порядок организации социального патроната;

порядок организации патронатного воспитания.



10) Правительству Российской Федерации в соответствии с предписанием федерального законодательства разработать и утвердить Типовое положение об учреждении – уполномоченной организации (службе) органа опеки и попечительства, регламентирующее порядок лицензирования и стандарты работы уполномоченной организации, критерии оценки результата ее работы, минимальные количественные нормативы специалистов уполномоченных служб, исполняющих работу по опеке и попечительству органа местного самоуправления.



11) Необходимо, при участии профильных НПО, разработать и принять Федеральную программу реформирования работы по опеке и попечительству, направленную на поэтапное перепрофилирование учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в уполномоченные организации органов опеки и попечительства по социальному патронату и патронатному воспитанию, включающую подпрограмму подготовки и переподготовки специалистов органов опеки и попечительства и уполномоченных организаций. Определить стратегию реализации Программы, процедуры организации конкурсов социальных проектов с участием гражданских инициатив, установив сроки исполнения ее этапов и ответственность должностных лиц за исполнение мероприятий Программы.



12) Необходимо обеспечить издание и широкое распространение разработанных и апробированных программ, методик и технологий работы по социально-восстановительной работе с неблагополучными семьями с детьми (в т.ч. по социальному патронату) и по семейному устройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.



13) Установить перечень мероприятий (с привлечением СМИ), направленных на привлечение граждан к приему детей в семью и оказание добровольной помощи детям и семьям с детьми в кризисной ситуации.



КОММЕНТАРИИ: В настоящее время имеет место функциональная несостоятельность первичного муниципального звена - органов опеки и попечительства (осуществление их функций лишь силами административных сотрудников, а не системы специалистов), разрозненность действий по профилактике семейного и детского неблагополучия, дефицит юридической базы и социально-технологического инструментария для восстановительной работы с ребенком и семьей в кризисе и отсутствие федеральных стандартов, обеспечивающих предоставление обязательных объемов соответствующих услуг. В результате сегодня в России нет системы ранней профилактики, ранней помощи семье, когда ее еще можно спасти. Предлагаемые инициативы, направленные на совершенствование организации деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних, разработаны профильными министерствами и общественными объединениями на основании накопленного опыта работы, в том числе в 29 российских регионах. Ключевое предложение по усилению профессиональной работы органов опеки и попечительства – предусмотреть федеральным законодательством возможность привлечения специализированных организаций для выполнения различных работ по опеке и попечительству в рамках и на основе механизма муниципального социального заказа.

Помимо предлагаемых изменений законодательства, требуется принятие на уровне Правительства России комплекса документов в сфере опеки и попечительства, аналогичного существующим обязательным стандартам, нормативам, типовым положениям об образовательном учреждении в сфере начального и среднего образования. То есть необходимо установление обязательных федеральных стандартов деятельности по опеке и попечительству, системы оценки качества работы, исходя из результата для ребенка, обязательных минимальных количественных нормативов специалистов уполномоченных служб, исполняющих работы по опеке и попечительству, что сделает существование таких служб таким же обязательным атрибутом деятельности органов местного самоуправления, каким в настоящее время являются общеобразовательные школы.

Предлагаемая реформа является ресурсосберегающей, в перспективе она даст существенную экономию бюджетных средств, поскольку профилактика сиротства и семейное воспитание сирот дешевле, чем содержание детей-сирот в государственных учреждениях и строительство новых интернатных учреждений. Для реализации этих предложений сегодня не хватает только политической воли, и самую серьезную озабоченность вызывает текст внесенных в июне 2005 г. в Государственную Думу проектов ФЗ «Об опеке и попечительстве» (№ 184675-4) и сопутствующих изменений и дополнений в СК РФ и ГК РФ (№ 184681-4), которые игнорируют данные инициативы и не решают указанных проблем опеки и попечительства в Российской Федерации.



I-4. Модернизация системы образования: развитие интегрированного образования,

демократизации и социализации системы школьного обучения и воспитания



14) Ускорить принятие поправок в Федеральные Законы «Об образовании» и «О социальной защите инвалидов в РФ», регулирующих вопросы воспитания и обучения лиц с особыми потребностями в области образования в системе общего и специального образования с учетом предложений, вносимых представителями общественных организаций – членов соответствующей Рабочей группы Государственной Думы. В частности:



А. Внести в ФЗ «Об образовании» изменения и дополнения:

предусматривающие оказание коррекционно-педагогической помощи детям с отклонениями в развитии раннего детского возраста, включая консультирование их семей, которая предоставляется образовательными учреждениями для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи, и дошкольными образовательными учреждениями (в ст.5, 18);

предусматривающие создание условий, обеспечивающих обучение, воспитание, социальную адаптацию и интеграцию в общество детей с особыми образовательными потребностями в дошкольных, общеобразовательных учреждениях (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования) и специальных (коррекционных) образовательных учреждениях (ст.50);

регламентирующие обучение детей с особыми образовательными потребностями в общеобразовательных учреждениях по индивидуальным учебным программам и индивидуальным учебным планам (ст.15, 17, 50);

предусматривающие аттестацию обучающихся, воспитанников с особыми образовательными потребностями, обучающихся по индивидуальным образовательным программам, с предоставлением им в установленном порядке свидетельства государственного образца об окончании общеобразовательного учреждения по индивидуальной образовательной программе и усвоении программ начального общего образования, основного общего образования, среднего (полного) общего образования в целом или по отдельным предметам и (или) классам обучения (ст.27).



Б. Внести в ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ» изменения и дополнения:

предусматривающие, что реабилитационные мероприятия, технические средства и услуги по реабилитации детей-инвалидов, их воспитанию и обучению (образование), включенные в федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых детям-инвалидам в соответствии с индивидуальными программами реабилитации инвалидов, являются расходными обязательствами федерального бюджета, при этом иные расходы по воспитанию и обучению (образованию) детей-инвалидов в дошкольных и общеобразовательных учреждениях являются расходными обязательствами субъекта Российской Федерации (ст. 18, 19).



15) В целях модернизации системы образования, включающей развитие интегрированного образования, т.е. обеспечения возможности обучения по месту жительства всех детей, независимо от их физических, интеллектуальных, социальных, и других особенностей, включая создание благоприятной среды в школе, принять меры по совершенствованию законодательной, нормативной, правовой и организационно-методической базы образования, в том числе внести соответствующие изменения и дополнения в утверждаемые Правительством Российской Федерации Типовые положения о дошкольном, общеобразовательном, специальном (коррекционном) образовательных учреждениях, образовательном учреждении для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи, и проводить на постоянной основе повышение квалификации работников системы образования в области интегрированного образования.



16) Необходимо реализовать программы коррекционно-педагогической работы с детьми раннего возраста в дошкольных образовательных учреждениях. – Соответствующие федеральные обязательные нормативы должны быть установлены Правительством РФ (см. п. 15).



17) Для обеспечения процессов демократизации и социализации системы школьного обучения и воспитания необходимо разработать и внедрить в практику образовательной деятельности современные модели, направленные на формирование общественно-ориентированного образовательного пространства, в том числе апробированные организационные модели «школьных служб примирения», «школьных правозащитных комиссий», «школьных уполномоченных по правам ребенка».



КОММЕНТАРИИ: После семьи школа является основным общественным институтом, где происходит воспитание и формирование ребенка. Существующая в России система начального и общего образования в целом не приспособлена к воспитанию «неудобных» детей – как социально «трудных», так и детей с отклонениями в развитии по медицинским показаниям - и предполагает раздельное обучение детей, имеющих те или иные проблемы. Предлагаемое внедрение зарекомендовавшего себя во всем мире интегративного подхода ориентировано на совместное обучение по месту жительства детей с отклонениями в развитии и их нормально развивающихся сверстников.

Использование в организации работы образовательных учреждений указанных в пункте 17 инновационных моделей обеспечит:

включение наиболее ранних форм социальной профилактики в деятельность российских общеобразовательных школ и иных образовательных учреждений;

развитие социальной ответственности детей за организацию собственной жизни в стенах школы, заинтересованности в процессе собственного обучения, воспитания и формирования социально позитивных устремлений в жизни;

повышение толерантности и способности ребенка к успешной адаптации к жизни и деятельности во «взрослом» мире через внутришкольное партнёрское взаимодействие и через позитивное взаимодействие с местным сообществом;

демократизацию управления школой, как современного образовательного института.

Внедрение интегративного подхода и создание внутришкольных организационных инструментов разрешения конфликтов будет способствовать профилактике асоциального поведения детей и подростков, сокращению числа детей, не посещающих общеобразовательные учреждения, обеспечит реализацию права на образование многих детей с отклонениями в развитии, сегодня этого права лишенных, и приведет к значительному сокращению населения детских интернатных учреждений.



I-5. Предложения по вовлечению институтов гражданского общества в разработку

и реализацию государственной политики в интересах детей

и контроль за соблюдением прав детей.





18) Развитие общественного и парламентского контроля за соблюдением прав и законных интересов детей. Необходимо, чтобы представленных общественными организациями общественных инспекторов имели право назначать депутаты законодательных органов власти всех уровней, как это предусмотрено разработанным общественными организациями проектом закона «Об общественном контроле за соблюдением прав несовершеннолетних в Российской Федерации». Следует предусмотреть соответствующее расширение сферы действия ФЗ «Об общественной палате» в части осуществления общественной экспертизы и общественного контроля за деятельностью СМИ, а также по формированию российского информационного пространства, дружественного детям (ср. ниже раздел II-6).



19) В качестве нормативно-правового акта системного характера, позволяющего выполнить также и задачи Национального плана действий в интересах детей в соответствии с основными подходами к его реализации, необходимы разработка и принятие Федерального закона «Об основах системы взаимодействия органов власти Российской Федерации с негосударственными некоммерческими организациями» (прежде всего, на основе существующей концепции, а также результатов анализа выполнения уже принятых и действующих региональных аналогов). В указанном законе должна быть регламентирована совместная деятельность государственных и негосударственных структур по разработке, внедрению и реализации таких современных социальных технологий, как грантовые конкурсы, социальный заказ, «прозрачный бюджет», ярмарки социальных проектов, фонды местного сообщества, общественные советы, оценочная деятельность и другие, а также конституировано равенство юридического и налогового статуса деятельности государственных и негосударственных некоммерческих, организаций, в том числе, оказывающих помощь детям.

Кроме того, необходимо принятие некоторых правовых актов, обеспечивающих успешность усилий негосударственных структур по реализации настоящего Комплекса мер.



20) Разработка и реализация правовых норм, содействующих развитию благотворительности и меценатства в интересах детей и в поддержку соответствующих гражданских инициатив.



21) Введение в Налоговое законодательство нормы, учитывающей специфику некоммерческой деятельности, в том числе при реализации негосударственными некоммерческими организациями государственного социального заказа.



22) Дополнение Бюджетного кодекса нормой о возможности передачи бюджетных средств негосударственным некоммерческим организациям, реализующим на публичной конкурсной основе государственный социальный заказ.



23) Внесение дополнения в Федеральный закон «Об оценочной деятельности» в части регламентации деятельности по качественной оценке проектов и программ в области социальной политики, в том числе - в отношении семьи и детства, а также по мониторингу и оценке процесса и этапов реализации соответствующих программ и проектов, оценке их итогов и эффективности и постпрограммной (постпроектной) оценке и мониторингу, а также и по оценке социальной политики в целом.



КОММЕНТАРИИ: Система общественной инспектуры мест заключения, больниц, различных социальных и, конечно, детских учреждений является нормой жизни во многих странах. В России такого рода эксперимент в отношении детских учреждений наиболее последовательно проводится в Пермской области. Что касается, привлечения гражданских, общественных инициатив к решению проблем детства, возможности финансирования этих инициатив за счет средств бюджетов разного уровня, то вопрос этот обсуждается давно, к сожалению, пока безрезультатно. Очевидно, что ведомства-мнополисты не желают делиться с гражданским обществом куском бюджетного пирога и не хотят иметь конкурентов в лице более эффективных общественных инициатив.





Часть II. Неотложные мероприятия по направлениям



II-1. Право ребенка на жилище.



24) Внести в часть первую Гражданского Кодекса Российской Федерации» следующие изменения:

1) пункт 4 статьи 292 изложить в следующей редакции:

«4. Отчуждение жилого помещения, в котором проживают дети собственника данного помещения, допускается только по решению суда».



25) Предусмотреть федеральным законом возможность частичного, до 30-40%, возмещения субъектам РФ расходов для приобретения жилых помещений для сирот из средств федерального бюджета.



26) Федеральным законом установить поддержку субвенциями из федерального бюджета программ строительства социального жилья.



КОММЕНТАРИИ: В результате отстранения органов опеки и попечительства от защиты прав детей при совершении сделок с жильем (Федеральный закон от 30.12.2004 № 213-ФЗ) на улице уже оказались сотни детей, и процесс этот нарастает лавинообразно. В большинстве европейских государств отчуждение жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние, допускается только с разрешения суда, что и предлагается.

Необходимо также срочно решить вопрос обеспечения жильем детей-сирот; в настоящее время в России более 30 тысяч детей-сирот - выпускников интернатных учреждений фактически являются бездомными.

Поддерживаемые федеральным центром программы строительства социального жилья могут также быть ориентированы на решение демографической проблемы.





II-2. Охрана здоровья.



27) Обеспечить оказание медицинских услуг любому ребенку, независимо от дохода его родителей и региона проживания, для чего обеспечить постоянный надзор за исполнением органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации установленных федеральным законодательством и Правительством Российской Федерации единых государственных нормативов оказания медицинских услуг (включая нормы кадрового обеспечения и финансирования), стандартов в организации первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов (см. раздел I-2).



28) Разработать и реализовать Государственную программу качественного перевооружения педиатрической службы страны, восстановления ее кадрового потенциала, включающую также развитие сети интегрированных стационарных лечебно-профилактических и поликлинических лечебных учреждений. Перейти от сметного финансирования лечебных учреждений к финансированию за объем и качество выполненной работы, за пролеченных пациентов.



29) Разработать и реализовать Государственную подпрограмму репродуктивного здоровья, профилактики абортов, распространения ВИЧ/СПИД и ЗППП. Программа должна включать повсеместную организацию соответствующих бесплатных анонимных консультационных пунктов, регулярное проведение лекций специалистов в образовательных учреждениях и т.п.



КОММЕНТАРИИ: Организация первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, организация скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной) отнесены Федеральным законом от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения. Поэтому столь актуально установление соответствующих федеральных стандартов обязательных для исполнения органами местного самоуправления и обязательств федеральных и региональных органов государственной власти по организационному и финансовому обеспечению исполнения этих стандартов. Необходимость целевых государственных программ, указанных в пп. 28, 29, диктуется сложившимся тяжелым положением в этих сферах и катастрофическим состоянием здоровья подрастающего поколения.





II-3. Организация отдыха и досуга детей.



30) Обеспечить постоянный надзор за исполнением органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации установленных федеральным законодательством и Правительством Российской Федерации государственных стандартов в организации отдыха детей во время каникул (см. раздел I-2).



31) Обеспечить постоянный надзор за исполнением органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации установленных федеральным законодательством и Правительством Российской Федерации государственных стандартов в сфере дополнительного образования и организации досуга детей и подростков (см. раздел I-2).



КОММЕНТАРИИ: Осуществляемая в рамках проводимой административной реформы передача исполнения этих функций приближенным к населению органам местного самоуправления и органам государственной власти субъектов Российской Федерации должна сопровождаться соответствующим финансовым обеспечением и установлением ответственности за исполнение этих функций – в рамках обязательных федеральных стандартов и нормативов (см. раздел I-2), что позволит избежать разрушения системы организации отдыха и досуга детей и, в частности, предотвратит передачу коммерческим структурам помещений детских клубов, творческих центров, спортивных площадок, стадионов и т.п.



II-4. Право детей-инвалидов на реабилитацию и образование.



32) Дополнить утвержденный Постановлением Правительства РФ от 21.10.2004 «Федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду» мероприятиями по социальной реабилитации, включая психолого-педагогическую реабилитацию ребенка-инвалида в раннем возрасте (0-3 года), и мероприятиями по образованию, включая дошкольное, школьное образование, с указанием видов услуг и их количества (минимального (обязательного) стандарта образовательных услуг), предоставляемых инвалиду бесплатно, в том числе: индивидуальные коррекционные услуги, групповые коррекционные занятия, групповые обучающие занятия, сопровождение в классе, адаптация учебного материала и т.д.

Разработать и включить в «Федеральный перечень…» минимальные государственные стандарты (мероприятий, технических средств реабилитации и услуг) для различных видов реабилитации и федеральные минимальные (обязательные) нормативы затрат на образование ребенка на соответствующем этапе образования в государственном или муниципальном образовательном учреждении. Без включения данных стандартов «Федеральный перечень…» не выполнит своей основной задачи по обеспечению нормативной базы для реализации предусмотренных законодательством государственных обязательств по реабилитации и образованию детей-инвалидов.



33) Восстановить утратившие силу в результате принятия Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ положения законов «Об образовании» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», предусматривающие государственные гарантии выплаты компенсаций при семейных формах обучения детей и при обучении детей в негосударственных образовательных учреждениях.

Внести в Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ и Федеральный закон от 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ» изменения и дополнения, предусматривающие государственные гарантии выплаты денежной компенсации за проезд на всех видах транспорта общего пользования городского и пригородного сообщения, кроме такси, для сопровождающих детей-инвалидов родителей, опекунов, попечителей.



34) Реализовать право на образование детей-инвалидов, проживающих в интернатах системы социальной защиты, в том числе, путем принятия следующих мер:

придать данным интернатам статус специальных (коррекционных) образовательных учреждений, как это предусмотрено действующим законодательством;

обеспечить условия для проживания части воспитанников этих интернатных учреждений в родных, приемных и патронатных семьях, в семьях опекунов и попечителей, прежде всего, путем предоставления детям возможности получения дошкольного, основного общего образования в образовательных учреждениях по месту жительства указанных семей.

вывести из указанных интернатов детей, не имеющих психических расстройств, связанных с утратой способности к самообслуживанию, необходимостью постоянного постороннего ухода, лишающих их возможности находиться в неспециализированных учреждениях социального обеспечения, что в соответствии со ст. 10 ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», ст. 20 ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» и ст. 41 ФЗ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» является необходимым условием помещения детей в интернаты данного типа.



КОММЕНТАРИИ: В докладах Генеральной прокуратуры неоднократно указывалось на массовые нарушения прав детей-инвалидов на реабилитацию и образование. Для сокращения числа детей, страдающих отклонениями в развитии, и эффективной реабилитации детей-инвалидов, помимо мер указанных в данном разделе, необходима также организация психолого-педагогической помощи детям раннего возраста (0-3 года) с отклонениями в развитии в рамках дошкольного образования (см. выше п. 17). Также необходимо решить, наконец, правовой вопрос придания детским психоневрологическим интернатам органов социальной защиты статуса образовательных учреждений; в отсутствие такого статуса 30 тысяч воспитанников ПНИ оказываются лишенными конституционного права на получение образования.



II-5. Дети в системе отправления правосудия.



35) Учитывая, что главной задачей правосудия для несовершеннолетних является содействие реинтеграции ребенка в общество, необходимо в структуру региональных систем профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних включить полномочный орган (службу ювенальной пробации – преобразованные и усиленные уголовно-исполнительные инспекции органов юстиции), ответственный за организацию комплексного и непрерывного индивидуального социально-правового и социально-психологического сопровождения несовершеннолетних, оказавшихся в конфликте с законом, а также лиц из числа несовершеннолетних правонарушителей, освобождающихся из воспитательных колоний в возрасте до 23 лет. Обязанность органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществлять социально-правовое сопровождение и психологическую реабилитацию также и в отношении этой категории совершеннолетних должна быть установлена федеральным законодательным актом.



36) Правительству Российской Федерации пересмотреть в сторону увеличения кадровые нормативы и финансовое обеспечение организации образования и досуга в Воспитательных колониях для несовершеннолетних Министерства юстиции.



37) Необходимо создать специализированные учреждения для заключенных и осужденных к лишению свободы женщин с детьми младше 7 лет – с целью обеспечить совместное проживания матери с ребенком.



38) В структуре органов внутренних дел необходимо существенно повысить статус инспекторов подразделений по делам несовершеннолетних (ПДН), а также повысить организационный статус самих ПДН, выделив их в самостоятельную структуру региональных и городских Управлений внутренних дел.



КОММЕНТАРИИ: Отсутствие в России эффективной системы реинтеграции в общество несовершеннолетних правонарушителей (служба ювенальной пробации) объясняет высокий процент рецидива, и проблему эту надо решать безотлагательно. Известно также, что длительное пребывание подростка в заключении деформирует его психику и тоже приводит к рецидиву. Существование детей должно быть осмыслено и на свободе и в воспитательных колониях, но в заключении проблема организации образования и досуга детей стоит особенно остро, требует особого внимания; поэтому в перечень первоочередных мер включен пункт 31. Также остро стоит проблема несовершеннолетних правонарушителей, освобождающихся из мест лишения свободы в совершеннолетнем возрасте (они составляют 60% от всех освобождающихся несовершеннолетних правонарушителей). Будучи не приспособлены к нормальной жизни, они тем не менее сегодня полностью выпадают из поля зрения комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и других органов и учреждений системы профилактики. В настоящее время федеральное законодательство устанавливает соответствующие льготы и необходимость социального сопровождения для лиц из числа детей-сирот до 23 лет; жизнь требует оказания аналогичной поддержки лицам из числа несовершеннолетних правонарушителей.

Матери, дети которых живут в домах ребенка при женских колониях, не лишены родительских прав, и их раздельное проживание со своими детьми незаконно и негуманно. При этом также упускается возможность использовать естественные материнские чувства для реинтеграции в общество оступившейся женщины. Вместе с тем, очевидно, что совместное проживание этих матерей с детьми требует организации эффективного социального сопровождения, чтобы такое проживание не нанесло ущерб интересам ребенка.



II-6. Информационное пространство, дружественное детям.



39) Формирование экономико-правовых механизмов практической реализации статьи 18 Федерального закона «О рекламе» («Социальная реклама») для пропаганды усилий общества по охране, защите и развитию прав, свобод и законных интересов детей, для изменения общественного сознания в направлении поддержки института семьи и поддержки детства - как наиболее значимых приоритетов для безопасности и развития страны в будущем.



40) В сфере защиты ребенка от агрессии СМИ разработка и принятие системы правовых норм, направленных на формирование и реализацию информационной политики, дружественной детям. Помимо этого, в ближайшее время должны быть осуществлены изменения в законодательстве, прежде всего экономического характера, направленные на стимулирование социально ориентированной деятельности СМИ в отношении детей и применение жестких экономических санкций в отношении СМИ, допускающих появление асоциальных и антисоциальных материалов и публикаций, а также телевизионных компаний и иных медиа-СМИ, включая электронные СМИ, выпускающих указанные материалы и передачи в «детское время».





-----------------------------------------------------------------

[1] Часть 1 ст. 38 Конституции РФ гласит: «Материнство и детство, семья находятся под защитой государства», ч. 1 ст. 39, ч. 1 ст. 41, ч. 2 ст. 43 гарантируют гражданам РФ право на «социальное обеспечение… для воспитания детей», на «охрану здоровья и медицинскую помощь», «общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования», а согласно пункту «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ «координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение» «находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».